2014年12月10日星期三

國務院7月組織大督察除政令不出中南海之弊-反腐-督查

國務院7月組織大督察除政令不出中南海之弊|反腐|督查

國務院7月組織大督察除政令不出中南海之弊|反腐|督查
視頻加載中，請稍候...   play 兩高報告數讀反腐 play 巡視查貪效果顯著 play 國企反腐進入深水區 play 把更多力量投向反腐 向前 向後 這是本輪督察中，國務院督察組進駐國土資源部督察的一個場景。林卿穎 攝

　　■ 編者按

　　中央強力反腐之下，我們既看到老百姓的拍手稱快，也有坊間流言，“許多地方官員都不幹事瞭，也不敢幹事瞭”，因為不敢尋租，沒有幹事的動力；也因為反腐嚴厲，積極幹事意味著更多出錯概率。

　　國務院7月組織瞭那場規模空前的大督察，目的即包括破除“政令不出中南海”之弊，推動各項政策措施的落實。強力督察背後，說明官員不作為已成為一種現象。積弊多深？

　　在中國當下政府部門對資源配置擁有巨大權威的經濟模式中，地方官員的消極會如何影響經濟增長？

　　林卿穎是參與國務院督察組的少數媒體人之一，近距離觀察瞭當下強力反腐環境中政府部門真實的運作狀態。

　　同時，經濟學傢陸銘和合作者曾完成瞭一項《反腐敗、市場建設與經濟增長》學術研究，論文刊發於《經濟學》(季刊)雜志。

　　新京報特約林卿穎撰寫跟隨國務院督察組的所見所感；並專訪陸銘教授，就上述話題展開辨析。

　　十八大以來，中央“拍蠅打虎”式反腐日趨苛嚴。

　　高壓反腐取得瞭前所未有的成果。據統計，一年來在中紀委網站“案件查處”一欄公佈的落馬官員，即有547人，包括1名前政治局常委、2名副國級官員和37名省部級官員，平均每個月近50人。

　　但反腐也有代價和成本。有國際金融機構測算認為反腐可能拉低今年中國經濟增長0.6至1.5個百分點，這同時引發國內一些專傢對經濟穩增長的擔憂。如湘鄂情等高端餐飲業，自八項規定實施後，即遭遇斷崖式下跌。

　　在經濟下行壓力增大時，一些觀點將保增長和強反腐割裂看待，似乎非此即彼，陷入兩難。人們關心，高壓反腐是否持續？反腐是否有最優路徑可循？

　　檢視強反腐背景下的中國經濟增長問題，可以看到，當下的反腐巨浪背後兼具改革邏輯，反腐和經濟增長並不矛盾。反腐和改革，其歸宿終將並軌一處，那就是建立可持續經濟增長生態。

　　中央大督察：摸底施政現狀

　　十八大以來，中央派出瞭208個巡視組，在全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團共1214個地區和單位進行瞭巡視。一大批“老虎”“蒼蠅”被打落馬下。

　　與此同時，國務院也派出督察組，在巡視組發現問題的基礎上，力求解決問題之策。

　　7月份的國務院大督察，抽調瞭100餘人，成立8個小組，分赴27個中央部委及16個地方省市。筆者參與其中。督察組所到之處，直面問題，務實高效，部委組每天隻能搬兩張凳子在會議室打個盹，地方組則經常開會到凌晨。

　　接受督察的部委和省市要求先深入開展自查，形成自查報告遞交督察組。督察組在審閱自查報告的基礎上，進駐實地督察。

　　實地督察一般流程包括聽取主要負責人匯報、召開座談會、審閱文件資料。

　　廣泛的督察事實上成為一次對施政現狀的全面摸底。在召開座談會之外，督察組還采取問卷調查、約談，暗訪形式深入調查；地方省市督察組則深入到縣、鄉機關、企業、高校、公共服務機構，甚至施工工地進行實地調查。

　　在督察國傢發改委時，參與工作匯報和問詢的發改委官員近百人，包括國傢發改委主任徐紹史在內，僅司局及以上級別官員便達50人。

　　因督察工作涉事之深，每日督察結束後內部總結會上，督察組成員都能直接開列受督部委省市的“問題”。這些問題以涉及未來的改革方向為著眼點，標本兼顧。

　　以督察“磕”放權

　　如果以“成本”視角分析反腐與經濟增長，在公權力市場中，“審批”可看作最重要的商品，也是各部門的“命根”。新一屆政府甫一成立，即以削減行政審批作為改革抓手。

　　筆者見識瞭中編辦和國務院審改辦工作作風，面對各部門的“命根”，可謂毫不含糊，一項項磕除。

　　7月5日，住建部相關負責人即接受瞭中編辦的約談，探討審批事項削減空間。

　　住建部23項行政審批事項，可分為三類：“管企業”、“管人”和“管其他”。“管企業”包括房地產開發企業一級資質核定等；“管人”即建築師資格認定等；“管其他”則包括部分城市規劃審批等。

　　中編辦認為，企業資質和人員資格審批國際上都由協會幹，住建部可以考慮將這部分職能剝離出去，騰出手來“強化城市規劃等的管理”。住建部則擔心取消後容易滋生弄虛作假，影響市場環境。

　　但面對改革大勢，一周後，住建部決定，對涉及8項人員資格的審批事項將“全部取消”。

　　反腐的“成本”

　　根據中紀委公佈的信息，截至今年二季度，查處違反“八項規定”問題數47150例，處理61703人。比較集中的“問題”主要包括公款大吃大喝、公款旅遊、收送節禮等。

　　反腐的“成本”主要包括兩大塊，一是對相關產業的影響，如上述“問題”中涉及的奢侈品行業、房地產業、高端餐飲業、旅遊業等。二是官員不作為或消極作為對經濟增長的影響。這些成本，也正是部分研究者擔心“損害經濟”的緣由。

　　本次規模空前的國務院大督察，其背景就是按照李克強總理的要求，破除“政令不出中南海”之弊。這項極為明確的督察目標背後，說明官員不作為已成為一種現象。

　　國內外許多研究表明，一定條件下，腐敗具有資源配置的功能，尤其在國有制主導下的經濟體中。這就是所謂“腐敗是經濟的潤滑劑”。

　　但應該看到，從更長期的經濟發展視角衡量，腐敗無疑帶來巨大的社會損失，包括資源錯配、社會福利損失、信用成本增加等。腐敗對經濟發展危害的研究汗牛充棟。

　　北京大學教授周其仁認為，腐敗不但會吞噬改革的成果，而且將瓦解公眾對改革的支持，引發激烈的社會沖突，成為終結改革的致命殺手。

　　“中國面臨腐敗和改革賽跑的挑戰”，周其仁說。

　　反腐與改革並轡推進

　　綜合國內外多傢機構研究預測，中國經濟很難回到增速8%的快車道。當前中國， 經濟增長趨緩的“新常態”成為不得不面臨的現實。

　　將反腐和改革一並納入中國當前面臨的“新常態”現實，可以看到，反腐與改革並轡推進，成為新治理策略核心內容。

　　如果孤立起來看所謂反腐，容易放大高壓反腐的負面效應。但觀察席卷全國的“督察”行動及前後多項舉措，可以看到高壓反腐背後中央政府深化改革的決心。

　　目前，行政審批、財稅預算、政府采購、司法制度、國資國企等體制機制改革多點開花，與反腐並轡推進的改革和制度建設已成勢頭。

　　習近平總書記強調，反腐倡廉要形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

　　中央政治局常委、中紀委書記王岐山指出：反腐要堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。

　　反腐背後的制度建設訴求，已為最高執政者明確宣示。復旦大學教授陸銘的研究結論認為，對於政府來說， 更為根本的反腐敗措施是建設市場，隻有最大限度地完善市場，才可以最大限度地消除腐敗活動的根源——政府的特權。

　　陸銘的研究模型證實，當資本積累(社會的產出能力)達到一定水平之後合理規劃反腐路徑，加大反腐力度，可以實現在反腐敗的過程中經濟的持續增長。

　　無論反腐還是改革，其出發點和歸宿並軌一處，那就是建立法治制度保障下的可持續經濟增長生態。

　　而依法治國，正是10月份即將召開的十八屆四中全會討論的核心內容。以如此鮮明的主題鞏固反腐成果，護航經濟增長，公眾拭目以待。

　　□新京報特約撰稿 林卿穎

　　8月初，光大證券首席經濟學傢徐高的一篇文章，引發境外媒體誤讀。這篇文章被解讀為“若進一步反腐，會損害經濟增長”。徐高隨即發表文章稱自己的文章被“嚴重歪曲”，並稱，反腐對中國經濟不僅有益，更是中國經濟實現長期健康增長的必要舉措。由此，反腐與經濟增長的話題，引發熱議。在此之前，年輕經濟學傢陸銘曾經撰寫論文研究反腐與經濟增長的關系。8月6日，新京報就此專訪瞭陸銘。在他看來，反腐與經濟增長沒有負面關系，反腐敗本身就是一種價值。

　　反腐敗本身是一種價值

　　新京報：你和合作者在2005年發表的論文《反腐敗、市場建設與經濟增長》，現在已過去將近十年。你當初是怎麼想到確定這個論文選題的？

　　陸銘：當時想到這個論文的選題，就是因為我和我的同事孫剛和張吉鵬在現實生活當中觀察到存在一些腐敗行為，覺得有必要去研究腐敗和經濟增長之間的理論關系。

　　我們也觀察到東亞經濟體普遍在進入中等發達階段以後，反腐敗力度加強，政府受到有效的約束，法治水平大大提升。於是，我們特別想知道，經濟增長和腐敗之間的關系，以及隨著經濟增長水平的提高腐敗將發生怎樣的變化。

　　新京報：你在論文中指出，隻要選擇合適的腐敗治理力度，就可以保證在加大腐敗治理力度的同時，實現經濟在達到穩態前的持續增長。現實中，普通人或者反腐敗執行者怎麼衡量這個力度？

　　陸銘：我們在論文當中所提到的這些標準隻是在理論上的探討，在現實生活當中，是不可能成為指導實踐的原則，否則就太書生氣瞭。

　　反腐敗本身還有很多在我們的研究當中沒有被納入進去的一些非經濟的影響，如果考慮到這些，在反腐敗的過程當中不可能根據理論上的推導來制定反腐力度的標準。

　　新京報：你的論文引述觀點認為，反腐敗如同治理犯罪一樣是對社會成本與社會受益進行權衡的結果。政府需考慮打擊腐敗的成本以及在信息不對稱條件下激勵政府官員放棄腐敗活動的成本。在中國的現實下，激勵官員放棄腐敗的成本是什麼呢？

　　陸銘：反腐敗對經濟增長有益，包括對於經濟增長有潛在的收益，也包括對於社會發展公平性的收益，還有就是反腐敗本身可以成為一種價值。但是反腐敗也是有成本的，包括制度的建設，反腐活動的執行成本，這些都需要耗費經濟資源，因此在理論上存在反腐敗的收益和成本的權衡。

　　另外，許多國傢都有針對政府官員而設計的一些激勵機制，比如說特殊的養老金制度，公務員相對社會平均較高的報酬水平，這些都可以激勵政府官員長期努力工作，來獲得長期回報。

　　這些防止腐敗的激勵機制本身也需要付出一定的經濟成本。但這些制度本身必須以市場競爭比較充分作為前提條件，也就是說，進入公務員隊伍工作這個機會本身是競爭性的。否則任何事後的高報酬水平和福利水平，都不能有效地防止公務員出現腐敗。

　　新京報：你在論文中說，應該明確地反對兩種認識上的極端：一種極端是認為腐敗活動需要不顧一切代價地予以打擊；另一種極端是認為腐敗活動有利於實現資源的最優配置，擔心反腐敗會使經濟增長難以持續。

　　陸銘：對於反腐敗來講，首先我們應該看到，當經濟發展到一定階段的時候，制度環境在不斷的進步，市場競爭體系在不斷的完善，這時，反腐敗對於經濟增長的負面影響是逐漸下降的。

　　即使存在一些負面影響，也是非常次要的方面，反腐本身對經濟增長的正面作用是主要的。

　　而且我們還應該看到，反腐敗本身是一種價值，從長期社會發展來看，反腐敗並不僅僅需要考慮對於經濟增長本身的影響，政治的清廉、制度的公正性等本身應成為一個健康社會所追求的價值。

　　反腐對經濟增長長期具有正面影響

　　新京報：你的研究認為，中國反腐敗的根本任務是進行市場建設。怎麼理解這個觀點？

　　陸銘：經濟資源的有效配置最好的方式就是公平競爭的市場經濟體制，如果有瞭公平的、有效的市場經濟體制，腐敗活動作為配置經濟資源的一種方式，它的作用就不重要瞭，這時反腐敗的損失就會減少。

　　新京報：怎麼理解“市場建設是反腐敗的根本措施”？

　　陸銘：不能錯誤地理解為政府什麼都不管，市場經濟體制就自然得到建設瞭。市場的公平性和競爭性本身是需要有一系列的制度進行保障的。民主和法制建設本身就是市場經濟必不可少的制度環境。

　　隻有通過民主和法制的建設，才能保證在競爭性的條件下將資源配置給資源利用效率最高的使用者；同時，政府的權力才能得到有效的約束，有效地防止腐敗的產生。

　　新京報：怎樣在反腐敗的同時，提升市場的建設？

　　陸銘：從歷史的角度來看，世界各國在經濟發展的早期，都在不同程度上存在過一定的腐敗現象。但是隨著經濟發展水平的提高，制度越來越完善，市場體系越來越有效，腐敗活動就得到瞭有效的控制。

　　因此，當前中國所需要的是在民主和法制建設的過程當中不斷地完善市場經濟體制。民主和法制建設本身就是市場經濟體制建設的一個不可或缺的部分。

　　新京報：有觀點認為，經濟增長是一個動態連貫的過程，目前突如其來的高強度反腐會打破政經運行的“平衡”。該如何看到短期的平衡被打破和長期的發展問題？

　　陸銘：首先，我認為，我們的公務員隊伍和政府官員隊伍裡的絕大多數，不應該是為瞭腐敗而做政府官員或公務員的。因此，對於腐敗和經濟增長之間的關系要區分短期和長期。

　　在短期裡，反腐敗會導致某些消費(特別是奢侈品)領域供需失衡，從而影響經濟增長。另外，因為不敢尋租，個別政府官員努力程度下降也是可能存在的。

　　但在長期，我並不認為反腐和經濟增長之間有這樣的負面關系。

　　在經濟學研究裡，沒有任何研究能夠說明腐敗程度越高經濟增長速度越快。而從國傢和國傢之間相比較而言，反而是比較發達的國傢政治上比較清廉，腐敗程度相對較低。

　　應該看到，反腐和制度建設對於經濟增長的長期正面影響。比如市場主體會因為制度的改善而面臨更為公平的市場競爭。企業傢可以將精力更多放在企業的經營管理和創新上，而不需要將大量的活動用於尋租行為。

　　如果有廉潔的環境，企業的投資也可以更多進入生產性投資，而不需要支付額外的腐敗費用。同時，由於制度環境的改善，人們也會認為自己的努力可以獲得公平回報，從而加大人力資本的投資。

　　新京報：你在論文中也引用瞭“有效腐敗”這個概念。公眾該怎麼看待這個概念？

　　陸銘：做這樣的理論討論之前，我必須要首先強調，這些理論上的討論並不應該作為現實生活當中反腐敗標準，因為區分有效腐敗和絕對腐敗在操作層面是非常困難的。

　　新京報：怎麼理解這兩個概念呢？

　　陸銘：有效腐敗主要是指，在腐敗過程中，經濟資源被配置給瞭生產效率較高的使用者，這時，腐敗活動的確可能將資源分配給瞭生產效率更高的企業。

　　與此相反，如果腐敗並沒有將經濟資源分配給更為有效的企業，那麼這種腐敗就是絕對腐敗。甚至有些腐敗活動根本就和經濟資源的分配沒有關系，比如說，利用公款進行無節制的消費等等，這就更是絕對腐敗瞭。

　　□新京報記者 楊萬國 實習生 田思奇 北京報道

(原標題：反腐背後的改革邏輯)
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